Le misure di prevenzione: prassi applicative e prospettive di riforma

di Danilo IACOBACCI – Avvocato Patrocinante in Cassazione e dinanzi alle Giurisdizioni Superiori, Dottore di Ricerca in Politiche Penali dell’U.E.

Il presente scritto riproduce, riadattato per la pubblicazione, il testo della Relazione tenuta dall’avvocato Danilo Iacobacci il 2 ottobre 2026 presso l’Aula Magna «Rosario Livatino» del Tribunale di Avellino, in occasione del Convegno «Le misure di prevenzione: prassi applicative e prospettive di riforma», organizzato dall’Ordine degli Avvocati di Avellino. I riferimenti normativi e giurisprudenziali sono aggiornati alla data del Convegno.

come citare questo contributo: 
D. IACOBACCI, Le misure di prevenzione: prassi applicative e prospettive di riforma, Relazione al Convegno organizzato dall'Ordine degli Avvocati di Avellino, Tribunale di Avellino, 2 ottobre 2026, in www.studiolegaledesia.com, 2 ottobre 2026.

Introduzione: un paradosso

Un imprenditore viene assolto, in via definitiva, dall’accusa di associazione mafiosa. Esce dall’aula con una sentenza che lo dichiara estraneo all’associazione. Davanti a un altro giudice, intanto, gli viene confiscato l’intero patrimonio.

Non è un’ipotesi di scuola. È la vicenda dei fratelli Cavallotti, imprenditori di Belmonte Mezzagno: assolti nel giudizio penale, hanno subìto una confisca di prevenzione divenuta definitiva. Quel caso è oggi all’esame della Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Il sistema giustifica questo esito con due argomenti. Il primo è l’autonomia del procedimento di prevenzione rispetto all’azione penale, sancita dall’art. 29 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice antimafia). Il secondo è la diversità degli standard: «appartenere» a un’associazione non equivale a «parteciparvi», e l’indizio che basta al giudice della prevenzione non è la prova oltre ogni ragionevole dubbio richiesta al giudice penale.

Sono argomenti tecnicamente solidi. Il cittadino, però, ne percepisce uno solo: lo Stato lo ha dichiarato innocente e lo ha comunque spogliato dei suoi beni.

Ne nasce la domanda che fa da sfondo a queste pagine. Fino a che punto un sistema di misure che operano prima del reato, o accanto al reato, può incidere sulla libertà e sul patrimonio senza lo statuto di garanzie della materia penale? E chi controlla, nella pratica quotidiana, che le garanzie elaborate dalle Corti siano davvero applicate?

La domanda è particolarmente attuale. Entro il 23 novembre 2026 l’Italia deve recepire la direttiva (UE) 2024/1260 sul recupero e la confisca dei beni. Il 16 dicembre 2026 la Grande Camera di Strasburgo terrà l’udienza congiunta sui casi Cavallotti e altri c. Italia e Macagnino e Marzo c. Italia. Il sistema della prevenzione sta per essere ridisegnato da Bruxelles e da Strasburgo; resta da vedere se lo ridisegneremo anche noi.

La tesi che qui si sostiene è semplice. Il sistema della prevenzione ha superato il vaglio delle Corti, ma a precise condizioni. Quelle condizioni le hanno poste i giudici, non il legislatore. Il compito dell’avvocatura è chiedere che diventino legge.

1. Il quadro normativo e la sua espansione

Il sistema della prevenzione è nato per la mafia. Oggi è diventato uno strumento ordinario di politica criminale, che si estende a ogni nuova emergenza, quasi sempre per decreto-legge.

Il Codice antimafia riunisce tre famiglie di strumenti: le misure personali del questore (avviso orale, foglio di via); la sorveglianza speciale applicata dal tribunale; le misure patrimoniali del sequestro e della confisca (artt. 20 e 24). I destinatari sono i pericolosi «generici» dell’art. 1 e i pericolosi «qualificati» dell’art. 4. Le misure patrimoniali possono essere applicate disgiuntamente da quelle personali, anche quando la pericolosità non è più attuale e persino dopo la morte del proposto (art. 18).

Il primo grande allargamento si deve alla legge 17 ottobre 2017, n. 161. L’art. 4 è stato esteso agli indiziati di associazione per delinquere finalizzata a reati contro la pubblica amministrazione, di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche e di atti persecutori. Sono nati le sezioni e i collegi specializzati distrettuali. Sono stati rafforzati gli strumenti «miti» sulle imprese: l’amministrazione giudiziaria (art. 34) e il controllo giudiziario (art. 34-bis), che l’impresa colpita da interdittiva può chiedere essa stessa.

La prevenzione «mite» segue una logica diversa: non colpisce il soggetto pericoloso, ma l’impresa che lo agevola o ne subisce il condizionamento, e mira al suo recupero (Cass., Sez. un., n. 46898/2019, Ricchiuto). Con il d.l. n. 152/2021 si è aggiunta la prevenzione «collaborativa» del prefetto (art. 94-bis), per i casi di agevolazione soltanto occasionale.

Gli interventi più recenti sono i più eloquenti:

• il d.l. 11 aprile 2025, n. 48 (conv. dalla l. 9 giugno 2025, n. 80) ha portato da dieci a trenta giorni il termine per l’appello (art. 10, comma 2), lasciando a dieci giorni quello per il ricorso in cassazione: un’asimmetria criticata dall’Osservatorio misure patrimoniali e di prevenzione dell’Unione delle Camere Penali. Lo stesso decreto è intervenuto sull’avviso orale, sulla documentazione antimafia e sulla gestione dei beni;
• il d.l. 8 agosto 2025, n. 116 (conv. dalla l. 3 ottobre 2025, n. 147) ha esteso l’amministrazione giudiziaria a gravi reati ambientali e in materia di rifiuti, legittimando alla proposta anche il procuratore della Repubblica del circondario;
• il d.l. 24 febbraio 2026, n. 23 (conv. dalla l. 24 aprile 2026, n. 54) ha potenziato le misure atipiche introdotte nel 2017 dal d.l. n. 14, come l’ordine di allontanamento e il Daspo urbano, anche in relazione alle aree del trasporto pubblico.

Nel frattempo, la lett. i-ter) dell’art. 4, relativa agli atti persecutori e alla violenza di genere, è divenuta uno dei canali principali di applicazione della sorveglianza speciale.

Ognuno di questi interventi, preso da solo, ha una sua ragione. Guardati insieme, rivelano una tendenza: ogni nuova emergenza genera una nuova categoria di pericolosità, senza un disegno organico. Il rischio è quello di una prevenzione che non affianca più il processo penale, ma lo sostituisce.

2. Le tappe giurisprudenziali: le condizioni poste dalle Corti

Se il legislatore ha allargato, sono state le Corti a porre i limiti. Il sistema della prevenzione è stato, in un certo senso, «salvato» dai giudici, a condizione di rispettare garanzie nate nelle sentenze e non nella legge.

Nel 2014 le Sezioni unite Spinelli (n. 4880/2015, ud. 26 giugno 2014) hanno affermato che la confisca può essere disgiunta dalla misura personale, ma può colpire soltanto i beni acquistati nel periodo in cui la pericolosità si è manifestata. È il principio della correlazione temporale, giustificato dalla natura non punitiva della confisca.

Nel 2017 la Grande Camera della Corte EDU, con la sentenza De Tommaso c. Italia (23 febbraio 2017), ha ritenuto che le fattispecie di pericolosità generica, come allora formulate, non consentissero di prevedere le conseguenze della propria condotta, accertando la violazione dell’art. 2 del Protocollo n. 4. Nello stesso anno le Sezioni unite Paternò (n. 40076/2017) hanno escluso che la violazione delle prescrizioni generiche di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi» integri il reato dell’art. 75 del Codice.

Nel 2019 la Corte costituzionale è intervenuta due volte. Con la sentenza n. 24 ha espunto la lett. a) dell’art. 1, quella dei «traffici delittuosi», perché troppo vaga; ha invece salvato la lett. b), grazie al lavoro di tassativizzazione compiuto dalla Cassazione. Ha inoltre ribadito la natura ripristinatoria della confisca e la necessaria congruità tra profitti illeciti e valore dei beni. Con la sentenza n. 25 ha dichiarato illegittimo punire la violazione delle prescrizioni di vivere onestamente e rispettare le leggi.

Nel 2025 Strasburgo è tornata sul tema. Con la decisione di irricevibilità Garofalo e altri c. Italia (Prima Sezione, 21 gennaio 2025, pubblicata il 13 febbraio 2025) la Corte ha affermato che la confisca di prevenzione non è una «pena» ai sensi dell’art. 7 CEDU, ma una misura ripristinatoria contro l’arricchimento ingiusto. Pochi mesi dopo, con la sentenza Isaia e altri c. Italia (25 settembre 2025), l’Italia ha subìto la prima condanna in materia per violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1: la sola sproporzione non basta, serve un nesso dimostrato tra i beni e un’attività illecita. La sentenza è divenuta definitiva l’11 maggio 2026, dopo il rigetto della richiesta di rinvio alla Grande Camera presentata dal Governo.

Nel 2026, infine, la Prima Sezione ha manifestato il 31 marzo l’intenzione di rimettere alla Grande Camera i casi Cavallotti e Macagnino; la rimessione è divenuta effettiva a maggio. L’udienza congiunta, inizialmente prevista per il 25 novembre, è fissata per il 16 dicembre 2026.

Da questa sequenza si possono trarre tre riflessioni.

La prima riguarda la tassatività. La Corte costituzionale ha potuto salvare la lett. b) solo escludendo la natura punitiva della misura: in materia penale, infatti, la precisione della legge non può essere surrogata dal diritto vivente. La legalità della prevenzione è dunque una legalità «giurisprudenziale», più debole di quella penale. Ne discende una regola pratica per il difensore: ogni volta che un decreto si discosta dalla giurisprudenza che ha reso tassative le categorie, la deviazione va denunciata in Cassazione come violazione di legge, perché riguarda la norma stessa nel significato con cui è stata salvata.

La seconda riguarda la natura ripristinatoria come limite. Strasburgo esclude la natura penale perché la confisca sottrae soltanto ciò che è stato acquisito illecitamente. L’argomento ha però un rovescio. Se la confisca colpisce beni fuori dal periodo di pericolosità, valori sproporzionati rispetto ai profitti presumibili o beni privi di nesso con i reati, diventa punitiva e perde la copertura che le Corti le hanno dato. Isaia lo dice in concreto: occorre indicare con sufficiente precisione l’attività illecita da cui i beni derivano e rispettare limiti temporali ragionevoli, altrimenti la prova della provenienza lecita diventa impossibile.

Nella stessa direzione vanno le Sezioni unite Massini (n. 13783/2025), sulla confisca penale per equivalente nel concorso di persone. La natura della confisca dipende dal suo oggetto: è ripristinatoria se sottrae il solo profitto, assume connotati punitivi se sottrae di più. È esattamente il criterio che la difesa può applicare alla confisca di prevenzione.

La terza riflessione riguarda ciò che è in gioco a Strasburgo. I due casi rimessi coprono entrambi i versanti: Cavallotti la pericolosità qualificata, con la confisca dopo l’assoluzione per il delitto di cui all’art. 416-bis c.p.; Macagnino la pericolosità generica. I ricorrenti lamentano la violazione della presunzione di innocenza, dell’equo processo quanto all’onere della prova sui beni, dell’art. 7 CEDU e del diritto di proprietà. La Grande Camera potrà affrontare ciò che Isaia non poteva: il rapporto tra assoluzione e confisca e l’inversione dell’onere della prova. Una decisione sfavorevole all’Italia imporrebbe di ripensare l’intero sistema.

3. Le prassi applicative viste dal difensore

Chi frequenta le aule della prevenzione sa che le garanzie vivono soprattutto nei principi di diritto e tendono a indebolirsi nel passaggio all’applicazione concreta. È di questo scarto che occorre occuparsi, dal punto di vista di chi difende.

a) Il giudizio «constatativo» e la qualità degli elementi

Nella pericolosità generica il giudizio si articola in due fasi: prima si accertano fatti che iscrivono il soggetto in una delle categorie tipiche; poi, e solo poi, si formula la prognosi di pericolosità (Cass., Sez. I, n. 23641/2014, Mondini). Per la lett. b) servono attività delittuose non episodiche, produttive di reddito e destinate almeno in parte al sostentamento (Cass., Sez. I, n. 31209/2015, Scagliarini). Per la lett. c) servono reati che offendano beni superindividuali: l’integrità dei minori, la sanità, la sicurezza e la tranquillità pubblica.

Un caso recente mostra come funziona in concreto (Cass., Sez. V, n. 22546/2026, Romano). La Corte riconosce che la resistenza a pubblico ufficiale non rientra nella lett. c), perché tutela il buon funzionamento della pubblica amministrazione (come già affermato da Cass., Sez. un., n. 40981/2018, Apolloni). Eppure rigetta il ricorso: l’errore non è decisivo, perché restano i reati in materia di armi. La lezione è amara ma chiara: anche un errore di qualificazione riconosciuto non basta, se nel decreto restano altri fatti su cui la misura può reggersi.

C’è poi la qualità degli elementi. Nei decreti si trovano ancora carichi pendenti, archiviazioni, informative di polizia. La Cassazione ammette l’uso di atti non definitivi, ma pretende un vaglio autonomo e argomentato, e non consente di fondare la pericolosità generica sulle sole risultanze delle banche dati, se non aggiornate sugli sviluppi dei procedimenti. Anche la sentenza di patteggiamento, ricorda la sentenza Sallaku (Cass., Sez. I, n. 17039/2026), vale come base fattuale.

b) Il rapporto con l’assoluzione

Qui c’è una buona notizia. La sentenza Sallaku afferma che, nella pericolosità generica, il giudice della prevenzione è vincolato all’assoluzione pronunciata nel merito. Le eccezioni sono tre: quando il fatto oggetto di assoluzione è solo un elemento marginale tra altri; quando vi sono elementi autonomi non valutati dal giudice penale; quando si tratta di pericolosità qualificata, descritta in termini diversi dal reato. Il diverso orientamento espresso in passato da alcune pronunce della Seconda Sezione è considerato ormai recessivo.

Restano però tre punti deboli.

Il primo è proprio la pericolosità qualificata. L’«appartenenza» all’associazione mafiosa di cui all’art. 4 non coincide con la «partecipazione» punita dall’art. 416-bis c.p.; l’assoluzione per quel delitto non vincola dunque il giudice della prevenzione. È esattamente il caso Cavallotti.

Il secondo sono le Sezioni unite Putignano (n. 30355/2025). In un passaggio estraneo al quesito rimesso, la Corte ha affermato che l’assoluzione non impedisce la misura, per la diversa «grammatica probatoria» della prevenzione, purché il fatto non sia stato escluso nella sua «ontologica sussistenza». Letto alla lettera, il principio renderebbe vincolante soltanto l’assoluzione perché il fatto non sussiste.

Il terzo è l’assoluzione ai sensi dell’art. 530, comma 2, c.p.p. Una parte della giurisprudenza ritiene che i fatti descritti in quella sentenza possano comunque fondare il giudizio di pericolosità. A questa tesi ha replicato in dottrina un magistrato esperto della materia, Minnella, con un argomento che appare decisivo: il codice del 1988 ha abolito la formula dubitativa, sicché ogni assoluzione nel merito dovrebbe precludere l’uso dello stesso fatto.

c) L’attualità della pericolosità

Per le misure personali la pericolosità deve essere attuale al momento della decisione. Le Sezioni unite Gattuso (n. 111/2018) hanno chiarito che l’attualità va accertata anche per l’indiziato di appartenenza mafiosa.

Nel caso Romano, tuttavia, i fatti risalivano al 2020 e al 2021. La Corte d’appello, con l’avallo della Cassazione, ne ha superato la risalenza valorizzando la custodia cautelare protrattasi fino alla fine del 2024 e la mancanza di elementi favorevoli; nelle conclusioni scritte il Procuratore generale parlava apertamente di assenza di «ravvedimento» e di «revisione critica». Il meccanismo è evidente: si chiede di fatto al proposto di dimostrare di essere cambiato, e la detenzione cautelare, anziché un periodo da valutare in concreto, diventa un argomento a suo sfavore. L’onere, nella sostanza, si inverte.

d) Sproporzione, correlazione temporale e congruità

L’art. 24 consente di confiscare i beni di cui il proposto dispone, anche indirettamente, quando il loro valore è sproporzionato al reddito o all’attività economica, oppure quando risultano frutto o reimpiego di attività illecite. La prova della sproporzione spetta all’accusa; al proposto e al terzo spetta un onere di allegazione, da commisurare all’epoca degli acquisti. Non è consentito giustificare i beni con i proventi dell’evasione fiscale (Cass., Sez. un., n. 33451/2014, Repaci).

Su questo terreno si registra un contrasto. Da un lato, la sentenza Sallaku rapporta la congruità alla redditività dell’intera attività illecita «presumibilmente» svolta nel periodo, e non ai soli reati accertati: non occorre quantificare il profitto dei singoli reati, conta che il calcolo della sproporzione sia corretto, perché la sproporzione è insieme la prova e il limite della confisca. Dall’altro lato, Isaia afferma che la sproporzione da sola non basta: occorre indicare con precisione l’attività illecita da cui i beni derivano e dimostrare un nesso ragionevole.

La domanda resta aperta: se la sproporzione misura se stessa, dove si colloca il nesso che la Corte europea richiede?

e) I terzi

Per i terzi intestatari, le Sezioni unite Putignano stabiliscono che il terzo può rivendicare esclusivamente l’effettiva titolarità dei beni, senza contestare i presupposti della misura nei confronti del proposto. Spetta tuttavia all’accusa provare per prima la scissione tra titolarità formale del bene e provenienza delle risorse; solo dopo il terzo deve allegare elementi contrari. Un acquisto reale, oneroso, compiuto con risorse proprie spezza il nesso con il proposto, senza necessità di provare la buona fede. Eppure, nel caso Sallaku, un acquisto finanziato con un mutuo contratto da una società del terzo non ha evitato la confisca, perché le intercettazioni lo descrivevano come un «piacere» fatto al proposto. La nozione di «disponibilità» resta molto elastica.

Per i terzi creditori, la tutela è limitata a quelli in buona fede e nei confini del Titolo IV del Codice. Un segnale in controtendenza viene dalla Corte costituzionale, che con la sentenza n. 126/2026 ha dichiarato illegittimo l’art. 104-bis, comma 1-bis, disp. att. c.p.p., che estendeva la disciplina antimafia di tutela dei terzi al sequestro penale per equivalente, facendo rivivere la regola dell’anteriorità delle formalità pubblicitarie. La pronuncia riguarda il sequestro penale, non quello di prevenzione, ma conferma un principio: la prevalenza del vincolo pubblico sui diritti dei terzi incontra limiti di ragionevolezza.

f) Procedimento, impugnazioni e revocazione

Nel processo le asimmetrie sono più evidenti.

Il sequestro è disposto senza contraddittorio: il proposto si difende dopo lo spossessamento, spesso per anni. Un termine esiste: il sequestro perde efficacia se la confisca non interviene entro un anno e sei mesi, prorogabili. Il problema non è l’assenza di termini, ma la frequenza delle proroghe e la durata complessiva.

L’udienza pubblica è invece una garanzia giunta da Strasburgo (Corte EDU, Bocellari e Rizza c. Italia, 13 novembre 2007), recepita dalla Corte costituzionale (sent. n. 93/2010) e oggi scritta nell’art. 7 del Codice. Dimostra che, quando una garanzia entra nella legge, smette di essere in discussione.

Il ricorso per cassazione è ammesso solo per violazione di legge; il vizio di motivazione è escluso, salvo il caso della motivazione inesistente o apparente (Sez. un., Repaci, cit.). La motivazione dei decreti è quindi in larga parte insindacabile. E il termine per ricorrere resta di dieci giorni, a fronte dei trenta previsti per l’appello.

Vi è poi un’asimmetria del giudicato. Quando si tratta di applicare una nuova misura, il giudicato di prevenzione è «debole»: cede a elementi nuovi, anche preesistenti ma non valutati, come affermano le Sezioni unite Galdieri e ora la sentenza Sallaku. Quando invece si tratta di rimuovere una confisca definitiva, la revocazione dell’art. 28 richiede prove nuove e decisive, sopravvenute o scoperte incolpevolmente dopo la definizione del procedimento; non bastano quelle deducibili e non dedotte, salvo la forza maggiore (Sez. un., n. 43668/2022, Lo Duca). Le Sezioni unite n. 2648/2026 hanno esteso la stessa regola alla revoca ex tunc della confisca nei procedimenti anteriori al Codice. In sintesi: il giudicato è flessibile contro il proposto e rigido a suo favore.

g) Le misure personali

Dopo Paternò e la sentenza costituzionale n. 25/2019, le prescrizioni generiche non fondano più una responsabilità penale. Resta il problema di prescrizioni standardizzate, ripetute da un decreto all’altro e non calibrate sulla persona.

Le misure del questore si espandono con un controllo giudiziale sempre più ridotto. Per la Corte costituzionale (sent. n. 203/2024) il foglio di via non richiede convalida giudiziaria. Con la sentenza n. 20/2026, però, la Corte ha dichiarato illegittimo il Daspo «antirissa» aggravato (art. 13-bis, comma 1-bis, d.l. n. 14/2017), nella parte in cui non prevede la convalida dell’autorità giudiziaria.

C’è infine la violenza di genere, tema da trattare con grande attenzione e senza sminuire l’esigenza di tutela delle vittime. La domanda va comunque posta: la sorveglianza speciale applicata a soggetti solo indiziati, spesso mentre pende il procedimento penale, non rischia di diventare uno strumento cautelare parallelo, che aggira le garanzie delle misure cautelari del codice di rito?

h) La prevenzione «mite» sulle imprese

Negli ultimi anni la Sezione misure di prevenzione del Tribunale di Milano ha applicato l’amministrazione giudiziaria a imprese della logistica, del food delivery e, tra il 2024 e il 2025, a grandi marchi della moda, per aver agevolato, anche solo per colpa, lo sfruttamento lavorativo nella filiera. Il 21 gennaio 2026 il Tribunale di Firenze, nel caso Piazza Italia, ha disposto la misura su proposta della Procura circondariale di Prato, in una forma attenuata che non comporta l’integrale sostituzione dei vertici aziendali.

Le luci sono evidenti: uno strumento flessibile, non ablativo, che salva l’impresa e i posti di lavoro. Ma vi sono anche ombre. Il decreto è adottato senza contraddittorio. Il rimprovero ha natura sostanzialmente colposa, una «cultura d’impresa» carente nel controllo della filiera, che va oltre il concorso di persone e oltre la responsabilità da reato degli enti. La tutela giurisdizionale è incerta: secondo la Prima Sezione (Cass., Sez. I, n. 203/2026) la proroga dell’amministrazione giudiziaria non è impugnabile, e la stessa pronuncia dubita che lo sia il decreto applicativo.

Un passaggio importante viene dalle Sezioni unite n. 21077/2026 (ud. 11 dicembre 2025, dep. 8 giugno 2026). Se il giudice accerta che non vi è alcun pericolo di infiltrazione, deve rigettare la richiesta di controllo giudiziario volontario: la misura serve a curare un’impresa a rischio, non a neutralizzare l’interdittiva. Il rigetto, precisano le Sezioni unite, non lascia l’impresa priva di tutela: è un fatto nuovo di cui il prefetto deve tenere conto e che l’impresa può far valere davanti al giudice amministrativo.

La sentenza offre argomenti che vanno oltre il controllo volontario: la cognizione piena del giudice rispetto al prefetto; il rischio di «falsi positivi» tra le imprese interdette; una proporzionalità che deve accompagnare la misura per tutta la sua durata; il rifiuto di un «sovradosaggio» di prevenzione. E soprattutto un’ammissione preziosa: la legge non dice che cosa sia, né come si misuri, la pericolosità di un ente. Resta un limite: quella tutela non è automatica, il prefetto conserva la sua discrezionalità e, nel frattempo, un’impresa giudicata non pericolosa resta interdetta.

i) La gestione dei beni

Tra il sequestro e la decisione definitiva passano spesso anni. Le aziende perdono clienti, credito e valore. Se la misura viene revocata, il bene torna svuotato o è già stato venduto, e la restituzione per equivalente non ripara il danno.

Vi sono poi due ipotesi in cui la confisca rischia, più che altrove, di diventare punitiva: la confisca per equivalente (art. 25) e la confisca nei confronti degli eredi, ammessa dall’art. 18 entro cinque anni dalla morte del proposto. Lì il legame con l’arricchimento illecito del singolo si fa più sottile e la natura ripristinatoria diventa più difficile da sostenere.

4. Prospettive di riforma

La riforma arriverà comunque, da Bruxelles e da Strasburgo. All’avvocatura resta una sola scelta: subirla o contribuire a orientarla.

a) Il fronte europeo: la direttiva (UE) 2024/1260

La direttiva sul recupero e la confisca dei beni va recepita entro il 23 novembre 2026. Per la prevenzione l’articolo che conta è il 16, dedicato alla confisca del «patrimonio ingiustificato» collegato a condotte criminose: una confisca senza condanna, dichiaratamente ispirata al modello italiano.

È però più circoscritta del nostro sistema. Riguarda beni individuati nell’ambito di un’indagine su un reato, in contesti di criminalità organizzata, per reati idonei a produrre vantaggi economici. Consente agli Stati di fissare un limite temporale entro cui presumere l’origine illecita dei beni. E lascia aperto un nodo messo in luce dalla dottrina (tra gli altri, Finocchiaro): lo standard probatorio. Né la direttiva né il Codice dicono quale grado di convincimento serva per ritenere illecita l’origine di un bene.

La direttiva fissa norme minime e non obbliga l’Italia a ridurre i propri strumenti. Può però diventare il parametro per chiedere garanzie più chiare.

b) Il recepimento interno: lo schema A.G. 431

Il 14 luglio 2026 il Consiglio dei Ministri ha approvato in esame preliminare lo schema di decreto legislativo di recepimento (Atto del Governo n. 431). Le Commissioni Giustizia di Senato e Camera hanno espresso parere favorevole il 4 e il 5 agosto 2026. Alla data del Convegno si attende l’approvazione definitiva, entro la scadenza del 23 novembre.

La novità principale per la prevenzione è il nuovo art. 24-bis del Codice antimafia («Correlazione temporale della confisca»): la confisca è subordinata alla verifica della correlazione temporale tra l’acquisto dei beni e il periodo di pericolosità, da indicare nel provvedimento. Viene così finalmente scritto nella legge il principio delle Sezioni unite Spinelli. Una regola analoga è introdotta per la confisca allargata dell’art. 240-bis c.p.

Lo schema interviene anche sulla vendita anticipata dei beni, prima della confisca, quando la custodia comporta rischi di deterioramento o rilevanti diseconomie, estendendola ai beni in sequestro di prevenzione. L’interessato deve essere informato e può chiedere di essere sentito; se la confisca non viene disposta, gli spetta il ricavato con gli interessi.

Lo schema va letto come un primo passo nella direzione giusta: per la prima volta il legislatore riconosce che una garanzia nata in giurisprudenza deve stare nella legge. Ma si ferma a metà. Restano affidati al solo diritto vivente la congruità tra profitti presumibili e valore dei beni, il nesso tra beni e attività illecita richiesto da Isaia, lo standard probatorio, il rapporto con l’assoluzione. Quanto alla vendita anticipata, per chi verrà poi prosciolto il ricavato non è il bene: restituire una somma di denaro non equivale a restituire un’azienda o una casa. Serve un contraddittorio effettivo prima della vendita.

Sul resto del cantiere parlamentare, il 20 gennaio 2026 la Commissione parlamentare antimafia ha approvato una relazione che legge l’adeguamento alla direttiva come occasione per dare «maggiore efficienza» alla normativa antimafia. Sono all’esame diversi progetti di legge sulla gestione e destinazione dei beni confiscati. Una riforma organica, tuttavia, in questa legislatura non c’è.

c) Il fronte convenzionale: la Grande Camera

Strasburgo è il vero spartiacque. Per l’udienza del 16 dicembre si possono immaginare tre esiti:

1. la conferma della linea Garofalo: la confisca resta una misura non penale, ma i requisiti di Isaia (nesso, limiti temporali, motivazione specifica) diventano uno standard vincolante;
2. l’accertamento di una violazione della presunzione di innocenza quando la confisca si fonda su fatti coperti da un’assoluzione, con la conseguente necessità di rivedere il principio di autonomia del giudizio di prevenzione;
3. il riconoscimento, più radicale, della natura penale della confisca, con l’applicazione di tutte le garanzie degli artt. 6 e 7 CEDU.

Anche il solo secondo esito avrebbe effetti su moltissimi procedimenti pendenti e sulle istanze di revocazione. La sentenza arriverà verosimilmente nel 2027; occorre prepararsi fin d’ora.

d) Le proposte della difesa

Le proposte che seguono non nascono soltanto dall’avvocatura: in gran parte sono già state formulate da magistrati e studiosi (tra gli altri, Minnella, Viganò, Albanese).

• Completare la codificazione avviata con l’art. 24-bis: dopo la correlazione temporale, scrivere nella legge anche la congruità e il nesso con l’attività illecita.
• Introdurre uno standard probatorio esplicito: il «pieno convincimento» che l’origine illecita sia nettamente più plausibile dell’alternativa, al di sotto dell’oltre ogni ragionevole dubbio ma al di sopra del semplice «più probabile che non».
• Stabilire che ogni assoluzione nel merito, comprese quelle ai sensi dell’art. 530, comma 2, c.p.p., impedisca di usare gli stessi fatti, per qualunque categoria di pericolosità.
• Ammettere il ricorso per cassazione anche per vizio di motivazione, con un termine di trenta giorni, come per l’appello.
• Prevedere una revocazione simmetrica: se gli elementi preesistenti non valutati servono ad applicare una misura, devono poter servire anche a revocarla.
• Ridurre le proroghe e garantire tempi certi, un contraddittorio prima della vendita dei beni e un ristoro effettivo in caso di revoca.
• Per la prevenzione sulle imprese, assicurare un contraddittorio anticipato, salvo urgenza motivata, e l’impugnabilità certa di tutti i provvedimenti.

Conclusioni

Nulla di quanto detto significa rinunciare alla prevenzione. La prevenzione patrimoniale resta uno strumento essenziale contro l’accumulazione di ricchezza criminale.

Ciò che si chiede è un’altra cosa: che le garanzie poste dalle Corti come condizione di legittimità del sistema diventino legge, e non restino affidate alla sensibilità del singolo collegio. Il legislatore ha cominciato a farlo con la correlazione temporale; deve andare fino in fondo.

Tre punti riassumono la proposta. Primo: scrivere nella legge tutti i limiti della confisca, non solo la correlazione temporale, ma anche la congruità tra profitti presumibili e valore dei beni, il nesso con l’attività illecita e uno standard probatorio esplicito. Secondo: fare dell’assoluzione nel merito un limite invalicabile; se un giudice ha stabilito che quei fatti non giustificano una condanna, un altro giudice non può usarli, da soli, per fondare un giudizio di pericolosità. Terzo: riequilibrare il processo di prevenzione, con un controllo effettivo della motivazione in Cassazione, tempi certi e una revocazione simmetrica rispetto all’applicazione.

Non meno prevenzione, dunque, ma prevenzione garantita. La prevenzione è nata per anticipare il processo penale; il rischio, oggi, è che lo sostituisca. Il compito dell’avvocatura è far sì che resti una prevenzione garantita, prima che sia Strasburgo a imporlo.

come citare questo contributo: 
D. IACOBACCI, Le misure di prevenzione: prassi applicative e prospettive di riforma, Relazione al Convegno organizzato dall'Ordine degli Avvocati di Avellino, Tribunale di Avellino, 2 ottobre 2026, in www.studiolegaledesia.com, 2 ottobre 2026.